Lo que sabemos y lo que aún no sabemos de la reforma de la financiación autonómica

Lamentablemente, la “catarata de palabras” de la vicepresidenta del gobierno en la rueda de prensa del pasado viernes no ha venido acompañada del deseable ejercicio de transparencia respecto a los cambios propuestos en el modelo de financiación autonómica. A estas horas, el único documento distribuido es un pdf de 18 páginas extraordinariamente sucinto, con escasos datos. Los pocos que se han proporcionado se refieren a información a la que sólo tiene acceso el Ministerio y que, además, habrá tenido que proyectar hasta 2027 efectuando diversos supuestos. La última liquidación del sistema disponible a día de hoy es la de 2023. Es probable que en Hacienda tengan muy avanzada la de 2024 y dispongan de algunas ideas generales respecto a la de 2025. Pero las correspondientes a 2026 y 2027 no dejan de ser una arriesgado ejercicio de prospectiva, sujeto a los imprevistos de la coyuntura.

Para hacernos una idea del “salto” que representa, basta comprobar que en esa última liquidación, la de 2023, los recursos del sistema ascienden a 152.484 millones de euros. El gobierno estima que en 2027 alcanzarán los 224.507 millones de euros, de los que sólo 20.975 millones serán fruto de la aplicación del nuevo modelo. Por tanto, hay un “salto” de más de 50.000 millones de euros ajeno al mismo (esto es, serán el resultado de seguir aplicando el sistema actual hasta que, en 2027, entre en vigor el nuevo). Con tanto dinero de por medio, es imposible ignorar la enorme sensibilidad de cualquier pronóstico a errores en las previsiones o cambios de coyuntura. Con esta idea en la cabeza, podemos tratar de descifrar el “abanico de intenciones” que parece haber tras la propuesta.

Población ajustada

El primero de los cambios se refiere a los criterios para determinar la población ajustada, pues la referencia del sistema no es la población real. En el modelo actual tampoco es así y existe bastante consenso en que es lo apropiado, pues el gasto autonómico depende tanto del volumen de población como de las características demográficas (las personas más envejecidas o los niños en edad escolar, por ejemplo, requieren más gasto). Por eso se habla de “indicadores de necesidad” y la población ajustada vendría a ser una síntesis de los mismos.

Con el modelo actual, la Comunitat Valenciana, con una población de alrededor del 11,85% del total de las autonomías de régimen común (en 2025), alcanza sólo el 11,25% del total en población ajustada (en 2023), mientras, por ejemplo, Castilla y León tiene el 5,21% y el 5,76%, respectivamente. Estas diferencias vienen a reconocer también la existencia de factores no poblacionales que influyen en el gasto, como la dispersión geográfica, la despoblación o el hecho de que las comunidades uniprovinciales asumen también las funciones de las diputaciones. A primera vista, el nuevo modelo mantiene esencialmente los parámetros del anterior para calcular la población ajustada (cuadro 1):

El hecho de que se vayan a aplicar criterios más precisos (por ejemplo, la población protegida, a efectos de la asistencia sanitaria, se va a dividir en 20 grupos en vez de 7) significará cambios en las ponderaciones concretas. En principio, parece razonable que se recurra a una segmentación más detallada, estableciendo dos grupos de edad a efectos del gasto educativo (antes, sólo se tenía en cuenta a la población de 0 a 16 años), incorporando al colectivo de parados sin prestación como condicionante del gasto en servicios sociales, o teniendo en cuenta el desplazamiento a otra comunidad de los estudiantes universitarios. Pero estos cambios no son neutrales y sus consecuencias son muy difíciles de anticipar sin información precisa (es más: algunas de las bases de datos utilizadas no son públicas y suscitan dudas sobre su precisión y homogeneidad). En pocas palabras: los cambios en la población ajustada tienen más alcance del que parece derivarse del mantenimiento de los porcentajes globales. El gobierno parece haber optado por aplicar métricas más detalladas sin cambiar las ponderaciones de cada grupo. Se trata de una decisión discrecional, que a buen seguro será objeto de debate.

Así, por ejemplo, las variables “no poblacionales” continúan sumando un 3%, pero el peso entre ellas se reparte de forma distinta por la aparición de un nuevo criterio (“costes fijos”, que pretende reflejar que las autonomías más pequeñas se enfrentan a un coste mínimo de prestación de servicios). La inclusión de este tipo de variables es cuestionable, pues no dependen estrictamente de las necesidades de gasto, sino de la estructura del propio gasto. El gobierno parece haber optado por una postura “salomónica” (autonomías como Galicia o Castilla y León reclamaban más; mientras las de mayor densidad poblacional siempre han rechazado estos criterios): mantiene la ponderación global del 3%, que nunca se justificó de forma consistente en el modelo de 2009, procediendo a una nueva distribución interna con la inclusión de un criterio adicional.

Conviene llamar la atención sobre el hecho de que la vicepresidenta anunció que para las autonomías con problemas de despoblación la cifra del padrón (que pesa un 30% en el total) se va a “congelar” (es decir, no se irá revisando durante la vigencia del modelo, como sí se hará con el resto de parámetros), con la idea que la pérdida de habitantes no les genere un descenso de financiación. Este cambio irá alterando la dinámica interna de la población ajustada, separándola gradualmente de la población efectiva al introducir una cuña adicional en la diferencia entre ambas.

Cambios que «suenan bien»

Hay novedades que, a priori, “suenan bien”:

• Se plantean más recursos para las Administraciones Autonómicas, construidos sobre la cesión de un mayor porcentaje de dos grandes tributos: IRPF (del 50 al 55 por ciento) e IVA (del 50 al 56 por ciento). Esto significa que la “bolsa” de dinero que se cede a las autonomías es mayor y, en consecuencia, la suma que se somete a reparto crece significativamente. De las palabras de la vicepresidenta se deriva que esta cesión es posible gracias al notable crecimiento de los ingresos proporcionados por ambos tributos durante los últimos años (y al previsto para 2026 y 2027). Dicho en otros términos: lo que hace la Administración Central es dirigir las ganancias de recaudación hacia las comunidades, renunciando ella a ser la principal beneficiaria de las mismas. La maniobra incluye un mensaje de alto calado político que, sin duda, se perderá en el debate sobre los números.
• El nuevo modelo es más simple. Al parecer, el sistema va a ganar en transparencia y simplicidad, con una definición más clara de los flujos de recursos y la supresión de algunos fondos que introducían una complejidad innecesaria. El Fondo de Competitividad, el de Cohesión o el de Garantía no han aparecido en el relato de la vicepresidenta. El nuevo modelo parece decantarse por un reparto directo de los recursos, en función de la capacidad tributaria, y la aplicación de unos criterios de nivelación bastante simples. 
• Un avance incuestionable es la posibilidad de que los gobiernos autonómicos se acojan a un mecanismo de flujos de caja, con el que irían recibiendo la recaudación de los tributos compartidos conforme vaya entrando en las arcas públicas (en vez del sistema actual, que funciona con entregas a cuenta basadas en previsiones, que se liquidan dos años más tarde para compensar las diferencias). Este cambio supone más certidumbre en la programación presupuestaria: las comunidades verán inmediatamente reflejada en sus cuentas la variabilidad de la recaudación (evitando que la Administración Central se quede durante dos años con los excesos sobre las previsiones; o que el déficit respecto a los pronósticos tarde dos años en impactar sobre sus cuentas, incentivando el gasto autonómico, como ocurrió entre 2009 y 2011).
• El nuevo modelo recorta sustancialmente las diferencias en la financiación por habitante (pero no las elimina). Si la población ajustada es un buen indicador de necesidades (algo que, como hemos visto, es cuestionable), tales diferencias han de ser mínimas. Sin embargo, en la propuesta existe una distancia que, tras los ajustes por “statu quo”, todavía sería de casi un 50% respecto a la actual:
• El gobierno no ha facilitado los cálculos de la aplicación del nuevo modelo en 2027, como habría sido deseable. Disponer de las cifras “por etapas” (es decir, de los resultados de cada fase de cálculo), así como de la imagen final, es la única forma de juzgar acertadamente hasta qué punto se recortan las diferencias, cómo se hace y qué impactos se generan (el mecanismo no es neutral).
• La vicepresidenta ha hablado de un recorte sustancial de la diferencia entre la mejor y la peor financiada (por habitante ajustado): del entorno de 1.500 euros a 477 euros (es decir: unos 2/3 de rebaja).
• No obstante, ha afirmado que la aplicación estricta del nuevo modelo dejaría a dos autonomías (Extremadura y Cantabria) con menos recursos que los aportados por el sistema anterior, así que el gobierno va a transferirles dinero, al margen del modelo, para impedirlo: es un ajuste para el mantenimiento del “statu quo”. Aunque lo hace “desde fuera” del modelo, el propio gobierno reconoce que la brecha entre la mejor y la peor financiada se queda entonces en torno a unos 700 euros. Esta es el recorte real de la brecha (un descenso de algo más del 50%), pues aunque el gobierno insiste en que el mantenimiento del “statu quo” va al margen del sistema y “lo asume la Administración Central”, no dejan de ser recursos de todos repartidos entre las autonomías.

La única información numérica precisa que se ofrece es el aumento de recursos de cada autonomía, en 2027, con respecto a las que percibiría con el modelo de 2009 si se continuara aplicando en 2027 (cuadro 2).

Andalucía, quien más gana en absolutos

La que más recursos gana en términos absolutos es Andalucía (+4.846 millones de euros), seguida muy de cerca por Cataluña (+4.686 millones). A continuación, aparecen la Comunitat Valenciana (+3.669 millones de euros) y Madrid (+2.555 millones de euros). No obstante, la valoración de estos números exige ir más allá de las cifras absolutas. Lo apropiado sería disponer de una proyección de la población real y la (nueva) población ajustada para 2027, que el Ministerio debe haber estimado, pero no ha facilitado. Podemos emplear la población actual (a fecha 2025) o la población ajustada del modelo vigente (a fecha 2023, el último año liquidado). No disponemos de la previsión sobre la liquidación del modelo actual a fecha 2027, que es la que sería preciso sumar a estos importes para hacernos una idea del dibujo final. Sólo tenemos, como aproximación, la liquidación efectiva de 2023, que se practicó el pasado verano. Podemos hacer algunos ejercicios con los datos disponibles:

Al calcular la variación de recursos en el reparto previsto para 2027 respecto a la población, tanto ajustada como efectiva, se comprueba que Murcia es la autonomía que recibe más fondos adicionales por habitante seguida por la C. Valenciana (cuadro 3). A continuación, aparecen Cataluña, Castilla La-Mancha y Andalucía. El resto de autonomías quedan por debajo de la media en cuanto a nuevos recursos por habitante (hay dos -Cantabria y Extremadura- que no reciben dinero adicional con el nuevo modelo y, con ellas, se asume el compromiso de una dotación extra de recursos a través del Fondo de Compensación Interterritorial).

La siguiente pregunta es si este volumen adicional de recursos, aparentemente dirigido a reforzar los fondos de las autonomía peor financiadas, logra recortar las disparidades en cuanto a financiación, y hasta qué punto. Lo único que podemos hacer para contrastarlo es sumar este dinero al que se ha repartido en la última liquidación disponible, que es la de 2023 (aunque, insistimos, lo correcto sería añadirlo a una proyección del resultado previsto con el modelo actual para 2027, previsión que sólo el Ministerio puede efectuar con suficiente fiabilidad y, aun así, sujeta a imprevistos).

Aunque pueda parecer sorprendente, no hay consenso técnico sobre la forma más adecuada de calcular los saldos finales derivados de la financiación autonómica, pues hay diferencias acerca de la forma de tratar cuestiones como la disparidad competencial, el régimen fiscal de Canarias o, sobre todo, el ejercicio de la capacidad tributaria (es decir, la forma en que influye sobre la recaudación el uso de las competencias autonómicas en materia fiscal, modificando los ingresos que habría proporcionado la escala de referencia que fija la Administración Central). Vamos a recurrir a los cálculos realizados por el profesor Ángel de la Fuente (“financiación efectiva a competencias homogéneas por habitante ajustado”, en https://fedea.net/la-liquidacion-de-2023-del-sistema-de-financiacion-de-las-comunidades-autonomas-de-regimen-comun/), ampliamente utilizados.

Gran cambio por habitante

Con todas las cautelas que venimos indicando (insistimos: entre la liquidación de 2023 y la que se haría en 2027 con el modelo actual hay más de 50.000 millones de euros adicionales, que no tienen nada que ver con la reforma del sistema), lo que se observa es un gran cambio en la financiación autonómica por habitante, donde las autonomías que estaban en la cola (Murcia y C. Valenciana) pasan a estar ligeramente por encima de la media y algunas de las comunidades mejor financiadas por el modelo actual pasan a estar por debajo de dicha media (como Galicia, C. y León o Asturias). 

El Ministerio ha anunciado que, al margen del sistema de financiación (a través de los Fondos de Compensación Interterritorial) se dotarán los recursos necesarios para que Extremadura y Cantabria no pierdan dinero, en términos absolutos (un total de 216+46 = 262 millones de euros). A ellos se unirán los fondos precisos para situar en la media a las autonomías que quedan por debajo (la vicepresidenta ha hablado de 3.300 millones de euros, incluyendo las dotaciones para Extremadura y Canarias).

No obstante, estamos hablando de un instrumento legal diferente, ajeno al sistema de financiación autonómica, en el que se tendría que habilitar una reforma legal con ese fin. En caso de que se aprobara, se podría argumentar válidamente, a mi juicio, que esos 3.300 millones han de agregarse al reparto, alterando la media y la distribución (habría que ver hasta qué punto). También cabe pensar que el cambio de orientación en un instrumento financiero hasta ahora relativamente marginado (los FCI) puede no ser más que un recurso político destinado a “contentar” a las comunidades menos beneficiadas por la reforma. Llegado el caso, habría que constatar la voluntad real y los recursos verdaderamente destinados.

Finalmente, la propuesta incluye otras novedades, aparentemente bienintencionadas, como una alternativa de cobro para una parte de los recursos que le corresponden a cada autonomía en el IVA (abriendo la puerta a la posibilidad de que dependan del crecimiento de la actividad de las pymes, lo que será más beneficioso para unas autonomías que para otras); la adopción de medidas para luchar contra el dumping fiscal (aunque, de momento, ha quedado en un anuncio impreciso, pues deberán negociarse con las comunidades, para evitar conflictos con su autonomía en materia tributaria); o el aumento de la participación en el IVA para sufragar las competencias no homogéneas (como la gestión de las instituciones penitenciarias o la política lingüística), que a buen seguro será objeto de controversia, pues determinar el nivel de gasto que se ha de reconocer y financiar no suele ser un tema pacífico.

Se propone también un Fondo Climático dotado con unos 1.000 millones de euros, en el que 2/3 se destinan a las autonomías del litoral mediterráneo, al considerarlas más afectadas por su exposición al calentamiento del mar. El reparto se realizaría bajo el criterio de población ajustada, evitando usar indicadores que midan el impacto del cambio climático, lo que habría resultado más eficaz para la consecución del objetivo, aunque quizás habría sido más controvertido. Teniendo en cuenta el reducido importe del fondo en relación al conjunto de los recursos (menos del 0,5% del total), es probable que no sea más que un gesto destinado a introducir las políticas de lucha contra el cambio climático en el debate, lanzando un guiño a las autonomías más afectadas por los últimos desastres naturales y aprovechando, de paso, para cuadrar algunas cifras con el fin de asegurar, por ejemplo, los compromisos con Cataluña.

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